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2020-10-16¿Será esta otra década perdida para América Latina y el Caribe?

BID |La pandemia COVID-19 ha desatado una crisis sanitaria y económica. Pese a estar sufriendo importantes pérdidas en sus ingresos públicos, los países están prestando un apoyo excepcional a las familias y empresas. Los niveles de deuda con respecto a PIB han venido aumentando. Lograr una política fiscal adecuada y mantener la estabilidad financiera serán medidas clave para asegurar el retorno al crecimiento y evitar una década perdida en América Latina y el Caribe.

Nuestro pronóstico de línea de base sugiere que la deuda en América Latina y el Caribe pasará del 57% en 2019 al 74% a finales de 2020 hasta alcanzar un 78% en 2021. Sin embargo, lo que suceda con los ratios de deuda en los próximos años dependerá fundamentalmente de la rapidez de la recuperación y, en particular, si esta sigue una V, una U u otra letra. Un escenario más negativo con una recuperación más en forma de U implicaría mayores niveles de deuda. [2] Lograr políticas adecuadas para manejar niveles de deuda más altos sin sacrificar el crecimiento será fundamental para evitar problemas más graves.

Las posiciones fiscales varían en toda la región. El apoyo público ante la crisis de la COVID-19 se calibró a la luz del espacio fiscal disponible. Chile y Perú, con bajos niveles de deuda, implementaron grandes paquetes de ayuda del 6% al 8% del PIB (o del 10% al 16% si se incluyen programas de garantía fuera de balance). En consecuencia, la deuda está aumentando muy rápidamente. En el otro extremo del espectro, Barbados, Belice, Ecuador y Jamaica han anunciado paquetes de menos del 2% del PIB. México es un caso especial, habiendo anunciado un paquete relativamente modesto, mientras que Brasil, que también es un caso especial, ha sacado adelante un gran paquete con una proporción relativamente alta de deuda bruta con respecto al PIB. Pero una fracción significativa de la deuda bruta de Brasil está en el balance general del banco central, y la mayoría de la deuda está en manos de inversionistas institucionales nacionales y en moneda local. La propiedad y la composición de la deuda es tan importante como el nivel para determinar la sostenibilidad y los riesgos de liquidez. Aun así, Brasil se enfrenta ahora a un período de ajuste significativo para asegurar la sostenibilidad.

De hecho, la mayoría de los países se encuentran atrapados entre el doble objetivo de ofrecer apoyo y mantener la recuperación económica, y la necesidad de limitar el incremento de la deuda debido a gastos excepcionales y a la caída de los ingresos. Las reducciones en la recaudación de impuestos, relacionadas con la intensidad de las recesiones, han sido del orden del 1% al 4% del PIB. Una recuperación en forma de V ayudaría, revirtiendo las pérdidas de ingresos y reduciendo así los ajustes necesarios en los gastos. El retraso en la recuperación implicaría un ajuste mayor y más doloroso o nuevos aumentos de los ratios de la deuda.

El ajuste puede hacerse de muchas formas. En términos generales, los países de Centroamérica tienen un bajo gasto por lo que hay menos margen para recortes o grandes mejoras de eficiencia. Pero dada la baja carga tributaria, hay un amplio margen para aumentar los ingresos en la fase de recuperación. Por el contrario, en Sudamérica, la mayoría de los países ya tienen cargas tributarias significativas. Pero existe un amplio margen para mejorar la eficiencia del gasto público. En el Caribe, hay margen para mejorar la eficiencia en la recaudación de gastos e ingresos. En la mayoría de los países el gasto se ha inclinado en contra de la inversión y a favor del consumo. Cambiar la composición del gasto a la inversión en infraestructura a lo largo del tiempo podría producir un mayor crecimiento y por lo tanto mejorar el espacio fiscal, suponiendo que se seleccionen buenos proyectos y que el proceso de inversión sea eficiente.[3]

Otra variable crítica, es la rapidez con la que se haga el ajuste. Un ajuste más rápido tiene la ventaja de un menor costo del servicio de la deuda. Al principio de la crisis aumentaron los rendimientos de la deuda, y pese a que han disminuido, se hallan muy por encima de las tasas muy bajas de las economías avanzadas que suelen poder financiar sus necesidades casi exclusivamente en moneda local. Pero aumentar los impuestos o hacer recortes más severos en el gasto público podría retrasar la recuperación e implicar un menor alivio. Hacer un ajuste más gradual puede resultar más conveniente para fomentar el crecimiento, pero se corre el riesgo de que aumenten los costos del servicio de la deuda. Actualmente las instituciones fiscales creíbles son muy solicitadas ya que permiten que las tasas de interés se mantengan bajas.[4] Y tener las tasas de interés bajas reduce los costos de cualquier ajuste, pero esto es particularmente importante para lograr un enfoque más gradual. Tener instituciones fiscales débiles, que ponen en duda los planes futuros, puede provocar reducciones en las calificaciones crediticias y un aumento de las tasas de interés.

En nuestro escenario de línea de base, la deuda del país típico de la región aumentará al 80% del PIB en 2023 y luego caerá al 78% en 2025. Se estima que la tasa de interés promedio es de aproximadamente el 3,8% y se espera que el crecimiento medio sea del 2,7% durante el período 2021-2025. Si se aumentan los impuestos un 1% adicional del PIB y se recortan los gastos un 1% adicional del PIB en relación con esa línea de base, entonces la deuda sería 1,5 puntos del PIB más baja para 2025. Pero si mediante instituciones fiscales mejoradas, se pudieran reducir al 2,8% las tasas de interés, entonces la deuda aumentaría a solo el 76% para 2023 y estaría 6 puntos del PIB por debajo de la línea de base para 2025. El crecimiento para el período 2021-2025 sería un 0,2% anual más alto.

La grave crisis, el mayor gasto público para apoyar a las familias y empresas durante la crisis, así como las pérdidas de ingresos públicos han dado lugar a que se alcen las voces exigiendo que se “alivie la deuda”.[5]  Los países de bajos ingresos obtienen préstamos principalmente de fuentes oficiales más que comerciales. Su deuda es bilateral o figura en el balance de las instituciones multilaterales. Es a largo plazo y con tasas de interés muy bajas y favorables. El grupo de los 20 ya ha pedido a los prestamistas bilaterales que presten ayuda, pero la mayoría de los países en América Latina y el Caribe son de ingresos medios y sus préstamos del sector privado eclipsan los préstamos de las fuentes oficiales. Los prestamistas oficiales están impulsando sus préstamos en la medida en que sus niveles actuales de capital lo permiten. El acceso a los mercados privados típicamente procíclicos es desigual.

Las investigaciones sugieren que los países se ven ante una difícil disyuntiva en caso de que necesiten renegociar las deudas comerciales.[6] Pueden reestructurar esas deudas, extendiendo los vencimientos, pero sin hacer recortes en las cantidades adeudadas. Esto puede hacerse con relativa rapidez y ganar tiempo, pero puede no resolver el problema de raíz. Si no lo hace, entonces el país puede tener que reestructurar la deuda de nuevo o varias veces. Por ejemplo, Belice y Jamaica, han reestructurado deudas varias veces durante la última década. Otra posibilidad es que un país busque una reestructuración más profunda, con una mayor probabilidad de resolver el problema de fondo. Pero eso también puede provocar acciones legales de los acreedores en los tribunales de todo el mundo, complicando y retrasando el proceso. Las recientes innovaciones en los contratos de bonos, conocidas como las nuevas Cláusulas de Acción Colectiva (CAC) pueden haber proporcionado una ruta más eficiente y rápida para que los países reestructuren sus deudas. Argentina y Ecuador han renegociado con éxito la deuda con la ayuda de las CAC.

La década de 1980 fue una década perdida para América Latina y el Caribe. Existe la preocupación de que eso pueda ocurrir de nuevo. Un número relativamente pequeño de grandes bancos internacionales representaba gran parte de los préstamos en ese entonces. La teoría era que las renegociaciones debían ser sencillas con solo unos pocos actores clave involucrados. Pero los banqueros y sus reguladores se mostraron reticentes a reconocer las pérdidas en los balances de los prestamistas y alargaron el proceso. La deuda y el fantasma de estar en mora persistieron, afectando la inversión y el crecimiento, y los países solo lograron escapar a la trampa cuando la deuda se convirtió en bonos y se vendió mediante los llamados “acuerdos Brady”.[7] La buena noticia de hoy es que la mayoría de los países tienen nuevos CAC en sus contratos de bonos. Por lo tanto, si es necesario reestructurar la deuda con recortes, debería poder hacerse más rápidamente. Pero el otro gran impulsor de la década perdida fue una serie de crisis financieras muy costosas y de rescates financieros que estimularon el aumento de la deuda. Aunque los bancos entraron en la era COVID-19 con balances saludables, las fuertes caídas en el PIB seguramente pondrán una presión significativa en los sectores financieros. Todavía no hemos visto todas las repercusiones en los balances de los bancos.[8]

Los próximos años van a ser difíciles, a medida que los países tratan de impulsar el crecimiento y mantener la sostenibilidad fiscal. Los riesgos son muy reales. América Latina y el Caribe aún no ha ganado la guerra contra el virus, y la recuperación mundial podría verse gravemente afectada por una segunda ola en Estados Unidos o en Europa. Mantener la estabilidad financiera y lograr las políticas fiscales adecuadas serán medidas fundamentales para una recuperación saludable.

[1] Deseamos agradecer a Matilde Angarita por su excelente asistencia de investigación en relación con las simulaciones empleadas en este blog.

[2]Estas cifras se basan en promedios simples de todos los países. En la línea de base, se supone que el crecimiento será de -7,0% en 2020 y de +4,4% en 2021, de acuerdo con las recientes previsiones procedentes de Bloomberg.

[3] Véase “De estructuras a servicios” el informe insignia del BID Desarrollo en las Américas 2020 para un debate acerca de las cuestiones relativas a la eficiencia y la planificación de la infraestructura, entre otros temas.

[4] La política monetaria actúa sobre las tasas a corto plazo, pero las tasas de interés a largo plazo y los rendimientos del dólar que son fundamentales para los costos de servicio de la deuda son determinados por el mercado y reflejan en gran medida el riesgo.  En “Sovereign Default Risk and Fiscal Rules” José Gómez-González, Oscar M. Valencia y Gustavo A. Sánchez encuentran que las normas fiscales establecidas reducen las tasas de interés y los riesgos de impago.

[5] Véase por ejemplo “Suspend Emerging and Developing Economies” Debt Payments” de Carmen Rheinhart y Ken Rogoff, véase “Emerging Economies Need New Finance, Not Moratoriums” de Mauricio Cárdenas para una visión alternativa.

[6] Véase “Sovereign Defaults: has the current system resulted in lasting (re)solutions?” de Rodrigo Mariscal, Andrew Powell, Guido Sandleris y Pilar Tavella.

[7] Véase “Is the Euro-zone on the Mend? Latin American examples to analyze the Euro question,” Journal of Banking and Finance por Eduardo Cavallo, Eduardo Fernández- Arias y Andrew Powell.

[8] Véase Bancos sólidos para la recuperación económica Andrew Powell y Liliana Rojas-Suarez para un análisis de los riesgos y recomendaciones del sector bancario.

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Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Trabajamos para mejorar la calidad de vida en América Latina y el Caribe. Ayudamos a mejorar la salud, la educación y la infraestructura a través del apoyo financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la desigualdad. Nuestro objetivo es alcanzar el desarrollo de una manera sostenible y respetuosa con el clima. Con una historia que se remonta a 1959, hoy somos la principal fuente de financiamiento para el desarrollo para América Latina y el Caribe.

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