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2021-02-18APP en Colombia

BID |Éxitos del sector transporte y lecciones para su implementación en sectores sociales y productivos.

50 proyectos viales, 16 aeropuertos, 61 concesiones portuarias, 2 concesiones férreas y una inversión cercana a los US$26,7 billones. Estos son los resultados de la participación privada para el desarrollo de infraestructura en el sector transporte en 25 años en Colombia.

Dentro de este proceso las Asociaciones Público Privadas (APP) han sido una herramienta exitosa para la movilización de capital privado, lo cual se ha logrado después de varios años de esfuerzos institucionales y normativos, en donde uno de los factores determinantes fue la expedición de la Ley 1508-2012 que establece el régimen jurídico específico de las APP.

El sector transporte ha sabido aprovechar sus particularidades. Hoy día cuenta con una ruta clara de implementación que incluye una adecuada asignación de riesgos, esquemas de precalificación, estudios de estructuración técnica, legal y financiera a nivel de factibilidad, análisis de valor por dinero y mejoras en el esquema de gestión contractual; como la inclusión de cláusulas de terminación anticipada o resolución de conflictos.

Junto a una importante capacidad institucional que se ha venido forjando durante años y que tiene en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) su pilar más importante dará continuidad a una política pública de largo plazo. Aunque como en todo proceso existen espacios para mejorar, los resultados son favorables y las metas son aún más claras; por lo cual se viene estructurando una nueva generación de proyectos de transporte (5G). Sus inversiones oscilan entre US$7 y US$10 billones. La estructuración y ejecución será sobre la base de una política de sostenibilidad institucional, social, financiera y ambiental.

En una economía colombiana que está sufriendo los embates de la pandemia, las APP para el financiamiento, construcción y operación de activos de infraestructura resultan clave para proveer servicios de calidad, contribuyendo también al crecimiento económico, al empleo y reduciendo la desigualdad. El reto está en aplicar todo este conocimiento y lecciones aprendidas del sector transporte. Y así llegar más a los sectores sociales y productivos, que también requieren grandes inversiones en infraestructura y servicios.

Aunque la participación privada en infraestructura ha estado presente en sectores como telecomunicaciones o energía, en otros prioritarios como educación y salud, los aportes han sido pocos y casi nulos bajo esquema de APP. Se estima que por ejemplo en educación hay un déficit de 25.000 aulas, para lo cual se requiere una inversión de cerca de US$3,8 billones; mientras en salud el déficit es de US$4,8 billones, representado principalmente en número de camas y modernización de la infraestructura. Estas inversiones podrían venir en alianza con el sector privado para mejorar la cobertura disponible y calidad del servicio. Sin embargo, hay que hacer mayores esfuerzos en esta dirección.

Según el Registro Único de APP del país, a junio 2020 se habían adjudicado o contratado 38 proyectos bajo esquema APP de los cuales 35 corresponden al sector transporte.

Los 3 restantes son el coliseo cubierto El Campín, el Hospital de Bosa y el Nuevo Parque Salitre Mágico, todos en Bogotá, lo cual demuestra no sólo una focalización en términos sectoriales sino también territoriales.

Aunque el Gobierno Nacional ha generado mecanismos de apoyo a las regiones, principalmente a través del Departamento Nacional de Planeación (DNP), existen falencias para el desarrollo de proyectos de APP en los territorios. Se pueden mencionar la falta de planes maestros de inversión, el desconocimiento de procesos de preinversión, la baja capacidad de estructuración y la alta rotación en equipos de las entidades públicas que genera discontinuidad de las políticas e incertidumbre en las fuentes de pago para inversiones de APP. Se ha evidenciado la ausencia de mecanismos que generen sostenibilidad financiera; falta de garantías frente a los riesgos; definición de fuentes alternativas de ingresos para proyectos específicos, entre otros.

Además, son pocos los proyectos que llegan a licitación o adjudicación. De los 794 proyectos que fueron registrados para ser desarrollados por APP, sólo el 4,7% llegaron a etapa de ejecución; reflejando la gran cantidad de recursos y esfuerzos destinados a etapas de diseño y estructuración. Aún existen retos relacionados con la presentación de iniciativas privadas que sean de interés prioritario para el sector público. El incremento de la capacidad técnica de las entidades públicas para revisar estas iniciativas y para culminar las diferentes etapas de aprobación de proyectos de APP.

El principal desafío para una implementación efectiva en más sectores y territorios es la adecuación de los marcos normativos y regulatorios a las necesidades y al contexto particular de cada sector social o productivo (educación, salud, justicia, agua y saneamiento, energía, etc.).

La experiencia de los proyectos de infraestructura de transporte nos enseña que el país deberá enfocar sus esfuerzos en consolidar marcos sectoriales que permitan:

  1. favorecer la asignación de recursos para inversión,
  2. fortalecer la capacidad institucional de los promotores de proyectos,
  3. afinar los mecanismos para la selección de proyectos, y
  4. definir los mecanismos de asignación de riesgos y estructuras financieras que permiten la diversificación de las fuentes de capital.

Para ello, algunos ejemplos de medidas concretas que podría implementar Colombia (y quizás otros países de la región), son:

  • Condicionar los recursos de estructuración de proyectos a un compromiso político y presupuestal de implementación por parte de las entidades promotoras.
  • Desarrollar un portafolio de proyectos de APP en sectores prioritarios en los que el mecanismo no ha sido implementado; para generar mayor interés en el sector privado.
  • Definir herramientas de priorización de proyectos que tengan en cuenta su nivel de maduración, alineación con objetivos estratégicos y oportunidades de desarrollo.
  • Proponer y evaluar esquemas de cofinanciamiento por parte del Gobierno Nación para una correcta asignación de riesgos, impulsando así la inversión en los territorios.
  • Incluir aprobaciones intermedias durante las diferentes fases de estructuración de los proyectos; en las que se pueda identificar la viabilidad de ejecución como APP antes de finalizar la etapa de estudios.

El BID ha venido apoyando al país durante varios años a través de programas que han permitido una evolución de la política de participación privada. Así como la incorporación de lecciones aprendidas, que se reflejan en un marco normativo e institucional que garantiza seguridad jurídica a los inversionistas privados. El reto en los nuevos programas es lograr un adecuado balance entre sectores. Los éxitos y conocimiento adquirido en el sector transporte servirán de base para una transformación integral de la infraestructura del país a través de esquemas APP.

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BID

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Trabajamos para mejorar la calidad de vida en América Latina y el Caribe. Ayudamos a mejorar la salud, la educación y la infraestructura a través del apoyo financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la desigualdad. Nuestro objetivo es alcanzar el desarrollo de una manera sostenible y respetuosa con el clima. Con una historia que se remonta a 1959, hoy somos la principal fuente de financiamiento para el desarrollo para América Latina y el Caribe.

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