Trabajo informal. / BID

En América Latina donde cerca de la mitad de la población trabaja en la economía informal, esto no es una hazaña fácil. Muchos de los trabajadores informales dependen de salarios diarios. La mayoría de ellos, incluidos los que no son particularmente pobres, tendrán que refugiarse en casa sin generar ingresos, y pueden llegar a caer de nuevo en la pobreza.

Todo esto ha puesto de relieve la oportunidad y la eficacia de la asistencia gubernamental como una de las cuestiones determinantes de la política gubernamental durante la pandemia de la Covid-19. ¿Qué tan bien están dirigiendo los gobiernos sus ayudas a los más necesitados? ¿Qué tan efectivos son los programas gubernamentales actuales para reemplazar los ingresos perdidos? ¿Y qué nos dicen sus respuestas acerca de la estructura de los programas de protección social en la región? Responder a estas preguntas y hacer los ajustes necesarios es fundamental para garantizar que los pobres y vulnerables, que soportarán la mayor parte de la carga durante el encierro, no sufran un daño desmesurado.

Reconociendo la apremiante necesidad de tomar medidas para hacer frente a la pandemia, la mayoría de los países de la región han recurrido acertadamente a los programas sociales existentes destinados a los hogares vulnerables. Esto tiene dos ventajas: por una parte, acelera la orientación hacia los más necesitados y, por la otra, facilita la ejecución de los programas. Sin embargo, este enfoque tiene dos inconvenientes. En primer lugar, las actuales transferencias monetarias condicionadas tienen importantes limitaciones de cobertura. Incluso si su cobertura se ampliara al 50%, aproximadamente entre el 5% y el 37% de los hogares más pobres no recibirían ninguna transferencia, dependiendo del país.

En segundo lugar, los programas existentes no están diseñados lo suficientemente bien para proporcionar un seguro contra los shocks transitorios. Por ejemplo, muchos de los trabajadores en riesgo de pobreza no suelen ser beneficiarios de estos programas. En particular, la mayoría de los trabajadores informales, incluso aquellos que no suelen ser pobres, no podrán obtener ingresos en su hogar y corren el riesgo de volver a caer en la pobreza si el bloqueo se prolonga. A raíz de esto, se tomó la decisión de introducir rápidamente un segundo grupo de transferencias de emergencia para incluir a las personas en situación de riesgo que hubieran podido quedar por fuera de los programas existentes, incluidos, entre otros, los trabajadores autónomos y los desempleados. En el Cuadro 1 se describen los segmentos de la población seleccionados para recibir transferencias monetarias relacionadas con la Covid-19 en nueve países latinoamericanos hasta el 29 de abril.

Cuadro 1. Transferencias monetarias para diferentes segmentos de la población por país

Fuente: Elaboración de los autores utilizando publicaciones en medios y periódicos de cada país, así como información de la publicación semanal del Equipo de Medidas Políticas COVID-19 del Grupo BID.

Nota: El análisis en esta nota tiene información actualizada hasta el 29 de abril de 2020. Tenga en cuenta que algunos países podrían haber modificado algunas de estas políticas posteriormente.

¿Son suficientes estas transferencias para compensar la pérdida de ingresos laborales? La mayoría de los hogares pobres e informales no tienen ahorros de precaución. Incluso las transferencias bien intencionadas corren el riesgo de ser insuficientes si no logran compensar una fracción significativa de los ya magros ingresos de sus beneficiarios. Con el fin de evaluar si las transferencias son lo suficientemente grandes, comparamos la elegibilidad para las transferencias de emergencia de la Covid-19 con la última encuesta de hogares disponible para cada país (generalmente 2018). Luego ajustamos los ingresos laborales de los beneficiarios a los precios de 2020 y los comparamos con las cantidades propuestas por cada programa. Después elaboramos indicadores de la cobertura potencial de los programas y su tasa de reemplazo en diferentes segmentos de la población, que dividimos en tercios sgún sus ingresos laborales (también llamados terciles de ingresos). Aquí nos concentramos en la cobertura y la generosidad entre los dos terciles más pobres.

El Gráfico 1 muestra el porcentaje de hogares que se espera que reciban las nuevas transferencias en el tercio más bajo de la población (primer tercil, barra verde) y en el tercio medio (barra azul). Las transferencias en la mayoría de los países deberían llegar a más del 75% de los hogares del primer tercil. Esto es positivo porque el primer tercil está casi exclusivamente compuesto por trabajadores autónomos e informales, que son quienes tienen mayor probabilidad de verse afectados por las medidas de distanciamiento social, ya que tienden a trabajar en gran proximidad con otras personas y en empleos que no son adecuados para el teletrabajo. Obsérvese, sin embargo, que hay una variación sustancial entre los países con casos como Brasil o Perú con una cobertura del 100% y 98% en el primer tercil y casos como Uruguay o Chile con una cobertura en el primer tercil del 52% y 35%, respectivamente.

Gráfico 1. Porcentaje de hogares potencialmente beneficiarios según el tercil de ingreso laboral habitual monetario per cápita

Fuente: Cálculos del personal del BID basados en un mapeo de los programas de emergencia con respecto a las características de los hogares. Para evaluar dichas características se usaron las “Encuestas de hogares armonizadas de América Latina y el Caribe” del BID para 2018 en todos los países excepto Chile (2017).

La cobertura es menor en el segundo tercil, lo que sugiere una cierta focalización de los programas de emergencia y el hecho de que muchas transferencias se basan en programas preexistentes dirigidos a los pobres. Los trabajadores informales y autónomos que suelen tener un ingreso que les permite superar el umbral de pobreza son más difíciles de identificar. Esto puede ser más problemático en algunos países que en otros. Por ejemplo, en Chile y Uruguay la cobertura es baja, pero la mayoría de los hogares del segundo tercil de la población son de clase media y tienen algunos miembros en el sector formal, posiblemente con acceso a otros programas y redes de seguridad. Entretanto, la situación en Colombia, Ecuador y República Dominicana es más preocupante, con tasas de cobertura inferiores al 30% en el segundo tercil, donde la población está compuesta fundamentalmente por hogares vulnerables sin miembros en el sector formal.

¿Qué tan generosas son estas transferencias? El Gráfico 2 muestra el peso de las transferencias de efectivo como proporción de los ingresos laborales monetarios mensuales habituales (los obtenidos en 2018) para los hogares de los terciles 1 y 2. La tasa de reemplazo de los hogares más vulnerables (aquellos del primer tercil) es generalmente alta, pero hay algunas excepciones. En Brasil, Perú, El Salvador, y hasta cierto punto en Argentina y Bolivia, las tasas de reemplazo cubren más del 50% de los ingresos laborales regulares. Ecuador y República Dominicana son casos intermedios, con tasas de reemplazo inferiores al 25%. Mientras que Chile y Uruguay tienen las tasas de reemplazo más bajas. En esos dos países, alrededor del 50% o más de los hogares del primer tercil obtendrán menos del 25% de sus ingresos laborales regulares a través de estas transferencias si sus miembros no pueden trabajar durante el encierro.

Con algunas excepciones dignas de mención, las tasas de reemplazo son mucho más bajas entre los hogares del segundo tercil. En Brasil, El Salvador y Perú, más del 60% de los beneficiarios en este tercil podrán obtener transferencias que superan el 50% de sus ingresos laborales regulares. En el otro extremo de la distribución, más de dos tercios de los beneficiarios del segundo tercil en Bolivia, Colombia, Chile, Uruguay y Ecuador obtendrían menos del 25% de sus ingresos laborales previos y potencialmente perdidos.

Gráfico 2: Peso de la transferencia monetaria en los ingresos laborales mensuales habituales de los hogares focalizados en los terciles 1 y 2

Fuente: cálculos del personal del BID basados en un mapeo de los programas de emergencia con respecto a las características de los hogares y sus ingresos. Para evaluar dichas características se usaron las “Encuestas de hogares armonizadas de América Latina y el Caribe” del BID para 2018 en todos los países, excepto Chile (2017), llevando los salarios e ingresos del hogar de dichos periodos a precios de 2020.

Este análisis, desde luego, tiene algunas limitaciones. En algunos casos, la coincidencia de los criterios de elegibilidad en los diferentes programas no se correspondía directamente con las características observables en las encuestas de hogares (p. ej., algunos programas están dirigidos a las mujeres embarazadas en la actualidad, y solo observamos características de los hogares en 2018). Nuestro análisis solo nos permite observar la relación entre las transferencias propuestas en cada programa y los ingresos preexistentes del mercado laboral. La mayoría de los trabajadores del primer tercil de la población son informales con una capacidad muy limitada para hacer teletrabajo, por lo que no es descabellado pensar que sus ingresos laborales durante el encierro se van a evaporar.  Esto no se traduce automáticamente en ingresos iguales a cero. Algunos hogares de este grupo también pueden recibir ayudas no monetarias, como vales para alimentos, donaciones en especie y ayuda de familiares. Del mismo modo, algunos miembros de la familia, en particular en el segundo tercil de la distribución de ingresos laborales, pueden haber mantenido su capacidad de trabajo, o podrían también beneficiarse de otras medidas. Por último, evaluamos el programa suponiendo que todos los posibles beneficiarios fueran a obtener la ayuda.

A pesar de estas reservas, algunas conclusiones generales parecen claras. Las medidas de emergencia propuestas en general cumplen una buena labor al estar dirigidas a los hogares más vulnerables: los del primer tercil de la distribución de ingresos laborales. Si los programas se implementan de manera rápida y eficiente – una labor ya de por sí difícil – es posible que las transferencias propuestas logren mantener las medidas de confinamiento por algún tiempo entre estos hogares. Sin embargo, la situación en el segundo tercil de ingresos es más complicada. Con las notables excepciones de Brasil y El Salvador, la baja cobertura o las bajas tasas de reemplazo parecen poner en entredicho la efectividad de los programas tal como están formulados actualmente.

Los gobiernos han tomado medidas agresivas para salvar vidas, ordenando regímenes de confinamiento en el lugar. Han implementado de forma rápida e inmediata programas de compensación para sostener los ingresos y facilitar las órdenes de quedarse en casa. Esas medidas son todas encomiables. Sin embargo, como se sostiene en el Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe 2020, el espacio fiscal sigue reduciéndose en la región y suscita preocupación acerca de la sostenibilidad de estas políticas a largo plazo. Las respuestas de los gobiernos también ponen de relieve problemas estructurales de la región: el carácter fragmentado de los sistemas de protección social, que complican la entrega de ayudas económicas a los trabajadores informales que no son lo suficientemente pobres para beneficiarse de la asistencia social pero que carecen de otros estabilizadores automáticos, como los seguros de desempleo, que podrían aliviar los efectos de los shocks temporales.

Aún desconocemos y no se han visto plenamente las repercusiones de estas deficiencias de los sistemas de protección social durante el actual brote. Pero América Latina necesita pensar seriamente en reformas que proporcionen una ayuda más eficaz y ágil a los que pasan desapercibidos en tiempos de crisis. Lograr esto hará que la región sea más resiliente.

[Nota editorial: Los autores agradecen a Eric Parrado, Andrew Powell y Norbert Schady por sus valiosos comentarios. Cualquier error es de los autores. Las medidas de los gobiernos en los que se basa este análisis cambian rápidamente. Puede encontrar aquí una versión de la tabla y gráficos anteriores con información más actualizada así como detalles de la metodología utilizada.]

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BID

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Trabajamos para mejorar la calidad de vida en América Latina y el Caribe. Ayudamos a mejorar la salud, la educación y la infraestructura a través del apoyo financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la desigualdad. Nuestro objetivo es alcanzar el desarrollo de una manera sostenible y respetuosa con el clima. Con una historia que se remonta a 1959, hoy somos la principal fuente de financiamiento para el desarrollo para América Latina y el Caribe.