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2020-11-13Cuatro oportunidades de reformas para fortalecer las finanzas subnacionales en la post pandemia

BID |La pandemia del coronavirus (COVID-19) que azota a América Latina y el Caribe (ALC) desde el primer trimestre del año, ha tenido un profundo impacto no solo en materia sanitaria sino también en las finanzas públicas de todos los países de la región, tanto a nivel nacional como subnacional. Se prevé que el Producto Interno Bruto (PIB) real se reduzca en un 8.1% en 2020 en la región y se recupere moderadamente en el 2021, según el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Previo a la llegada del COVID-19, las finanzas intergubernamentales de ALC ya venían experimentando diversos problemas sistémicos y prevalentes. Sin embargo, la pandemia ha expuesto y exacerbado estos problemas, poniendo en riesgo la capacidad de los gobiernos subnacionales (GSN) de proveer bienes y servicios públicos de calidad para sus ciudadanos.

Fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales cobra mayor relevancia dado el rol protagónico que han jugado enfrentando la pandemia. Dando continuidad al apoyo ofrecido por el BID a los GSN de la región, recientemente, desde la División de Gestión Fiscal organizamos un webinar con nuestra red de expertos en descentralización y gestión fiscal subnacional, para discutir los desafíos y oportunidades de reforma a mediano plazo que la pandemia abre para las finanzas intergubernamentales en la región[1]. Este webinar es parte de una serie de diálogos virtuales que hemos realizado con nuestra red. En mayo realizamos varios encuentros virtuales  para discutir la respuesta de los gobiernos subnacionales a la crisis y las lecciones aprendidas al enfrentar la pandemia.

Nuestro más reciente evento contó con presentaciones introductorias de Andrés Muñoz, especialista en gestión fiscal del BID, y Paul Smoke, profesor en la New York University, intervenciones de la mayoría de los países de la red, y comentarios finales de Richard Bird, profesor de la Rotman School of Management de la Universidad de Toronto. A la luz de lo presentado y lo compartido por los países, resumimos aquí los problemas expuestos, oportunidades de reforma, e ideas sobre cómo implementarlas.

Problemas expuestos y exacerbados por la pandemia: tres temas salientes

Hay tres problemas salientes de las finanzas intergubernamentales de la región que la crisis del coronavirus está exacerbando:

Crecientes desequilibrios verticales. Antes del flagelo de la pandemia, los GSN de ALC ya exhibían una alta dependencia de transferencias, que representan en promedio aproximadamente un 5% del PIB, porcentaje que es mayor que para otras regiones en desarrollo. Esta alta dependencia debilita la rendición de cuentas de los GSN con sus ciudadanos, redundando en pereza fiscal, baja calidad del gasto y menores incentivos a la responsabilidad fiscal, entre otros problemas. Este año, la crisis está aumentando los gastos y menguando los ingresos de los GSN de la región, por lo que estos desequilibrios fiscales verticales (la diferencia entre ingresos propios y necesidades de gasto de los GSN) se están ampliando de manera rápida y significativa. Como agravante, los recursos que reciben los GSN por transferencias también se están viendo afectados, lo que pone en riesgo no solo la sostenibilidad fiscal sino también la provisión de bienes y servicios subnacionales esenciales para la población.

Amplias disparidades regionales. En ALC existen importantes disparidades económicas y fiscales entre los GSN de cada país. Por ejemplo, durante 2018 la diferencia entre los gobiernos intermedios (provincias, estados) de ALC que gastaban más a nivel per cápita y los que gastaban menos era en promedio de cuatro veces, mucho mayor que para los países de la OCDE[2]. Esto se traduce en grandes disparidades en acceso y calidad de los servicios públicos entre regiones de un mismo país[3]. También la pandemia está teniendo impactos regionales asimétricos que, probablemente, incrementarán aún más las disparidades territoriales existentes[4].

Frágil sostenibilidad fiscal. Antes de la pandemia, los déficits fiscales y la deuda a nivel subnacional eran crecientes, aunque relativamente bajos y en la mayoría de los casos aún manejables. En promedio, los GSN de los países más grandes de la región mostraban un déficit de alrededor del 0.5% del PIB y una deuda cercana a 6% del PIB en los países más grandes de la región y con mayor uso de instrumentos de financiamiento. No obstante, esta aparente sostenibilidad fiscal oculta un comportamiento fiscal pro-cíclico, muchas veces provocado por marcos y reglas fiscales rígidas, que promueven reducciones en la inversión pública subnacional y empeoran las perspectivas de crecimiento económico futuro. La pandemia vino a agravar esta situación, generando en los GSN problemas de liquidez y un debilitamiento de la capacidad de pago de sus servicios de la deuda. Adicionalmente, la pandemia está obligando a los gobiernos tanto nacionales como subnacionales a reorientar recursos para atender la emergencia sanitaria, forzando a parar y/o postergar proyectos de infraestructura, acrecentando aún más este problema.

En resumen, la pandemia en curso está exacerbando estos tres problemas tradicionales de las finanzas intergubernamentales de nuestra región.

¿Qué hacer ante la situación? Posibles temas para la futura agenda de reformas

Dada la coyuntura, es probablemente imperativo que los países de la región comiencen a diseñar planes de acción y reformas a las finanzas intergubernamentales para abordar los problemas tradicionales del sector. El objetivo de estos esfuerzos debe basarse en principios claves como la profundización de la autonomía local, el reconocimiento de asimetrías territoriales, la búsqueda de un desarrollo regional más balanceado, el fortalecimiento de la coordinación y cooperación intergubernamental, y la integralidad entre los distintos pilares de los sistemas de descentralización fiscal. Entre las prioridades a considerar destacan:

1. Mejor gestión, revisión y expansión de potestades tributarias de los GSN. Los GSN de la región necesitan tener suficiencia de ingresos, mayor eficiencia en la recaudación, y un crecimiento equitativo de su recaudación. En cuanto a la suficiencia, la clave es tener ingresos más robustos, diversificados y menos distorsivos. En cuanto a la eficiencia recaudatoria, aspectos como la integración e interoperabilidad de las administraciones tributarias son cruciales, además de la necesidad de realizar una revisión profunda de los modelos de administración tributaria de cada país teniendo en cuenta las asimetrías entre sus GSN. Para el tema del crecimiento equitativo, el impuesto predial y la captura de plusvalías son instrumentos que cobran especial relevancia dada su progresividad y su menor incidencia negativa sobre el crecimiento económico local.

Dos países que están implementando acciones en la materia son Perú, que está impulsando un sistema integrado de recaudación tributaria municipal, junto a la actualización de los catastros urbanos; y Guatemala, que está incorporando mejoras dentro de su Sistema Integrado de Administración Financiera para Gobiernos Locales para apoyar la recaudación municipal.

2. Delineación y coordinación de responsabilidades de gasto. Los GSN, en coordinación con el gobierno central, necesitan hacer más con menos, reduciendo ineficiencias del gasto.

Para ello, una de las claves es una mayor claridad en las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Esto ayudaría a tener menos duplicación del gasto, además de generar mayor transparencia e incentivos para una mejor rendición de cuentas de los GSN. Por otro lado, la coordinación juega un rol fundamental para la post pandemia, mediante, por ejemplo, compras colaborativas o de agregación de demanda, apoyando la mejora de capacidades y creando arreglos para la planificación intergubernamental de la inversión pública.

En este último tema, numerosos países de la región (Argentina, Chile, Colombia y Honduras por nombrar algunos) están diseñando diversas iniciativas orientadas a mejorar la consistencia y capacidad de vinculación entre la planificación nacional y regional, buscando incrementar el impacto de cada uno de los proyectos individuales.

3. Abordar las disparidades fiscales territoriales. Para el gasto corriente, es clave avanzar en transferencias de igualación que compensen en función de la diferencia entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal a nivel subnacional. De esta manera, se busca que los GSN puedan prestar similares servicios públicos en cantidad y calidad a lo largo del territorio, en base a un esfuerzo fiscal similar. Un enfoque parecido aplica al gasto de capital, estableciendo transferencias de capital con criterios de equidad que compensen en función del stock acumulado de infraestructura de los GSN, o estableciendo transferencias de convergencia económica regional.

Al momento, en Chile el gobierno ya envió al Congreso un proyecto de Ley que, entre otros temas, busca reestructurar las transferencias a los gobiernos regionales siguiendo fines de equidad territorial. En Perú, por su parte, se está reformando el Fondo de Compensación Regional (FONCOR) vigente, incrementando su cuantía y mejorando su capacidad distributiva en el territorio.

4. Establecimiento de mecanismos de estabilización. Para los GSN la predictibilidad en los flujos de transferencias del gobierno central es vital para cumplir con sus servicios públicos y sus compromisos financieros.

Hay diferentes formas de mitigar la volatilidad de las transferencias, que van desde incluir elementos contra-cíclicos como, por ejemplo, su vinculación a una tasa fija de crecimiento real, como hizo Colombia por muchos años, hasta la creación de fondos de estabilización, donde México constituye un ejemplo interesante pues, desde hace más de una década, estableció el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) con estos fines. Más recientemente, a causa de la pandemia, el gobierno mexicano cambió las reglas de operación y desarrolló un nuevo esquema de financiación del fondo que ayudará a mantener la predictibilidad de recursos hacia los GSN. Por otro lado, Perú está en la etapa de diseño de un mecanismo (Fondo de Estabilización del Canon y Regalías – FOCAR) que ayudará a enfrentar la alta volatilidad de los recursos de transferencias derivados de recursos naturales.

¿Cómo implementar estas reformas para fortalecer las finanzas subnacionales en el mundo post COVID-19?

Para concretar una reforma a las finanzas intergubernamentales, su diseño técnico es apenas el primer paso, y probablemente el más sencillo. Al respecto, es fundamental entender e incorporar consideraciones de economía política, incluyendo su debate legislativo. Algunas ideas para incrementar la probabilidad de éxito de la reforma incluyen:

Identificar los problemas y los puntos de entrada tácticos. En las etapas iniciales de reforma, es aconsejable ir por aquellos ajustes que serán más sencillos de implementar en el corto plazo, que darán los mayores beneficios y generarán menor resistencia por parte de otros actores involucrados (ir por los “mangos bajitos”). Los resultados de corto plazo tienden a legitimar la reforma ante los diversos grupos involucrados (incluyendo la opinión pública), y ayudan a reforzar la voluntad política necesaria para avanzar con la reforma. También es vital identificar claramente los problemas que se busca resolver, junto a su origen, para evitar desperdiciar recursos limitados y desmotivar a los interesados. Por ejemplo, se pueden realizar grandes inversiones en actualización de catastros sin ningún efecto en los resultados de recaudación; esto porque la ciudadanía puede optar por no pagar el impuesto predial porque siente que los servicios públicos provistos por el gobierno son inadecuados. En casos como este, tal vez convenga invertir primero en campañas de difusión donde se explique a las personas por qué es importante el pago del impuesto para la mejora de los servicios[5].

Construir acuerdos políticos e institucionales. En cualquier reforma, y en particular en aquellas a la descentralización fiscal, es importante identificar socios que puedan asumir el compromiso de impulsar su implementación. Con esto en consideración, es clave tener la mente abierta a negociar por lo menos ciertos aspectos de lo propuesto. Para estas negociaciones es básico establecer -y empoderar- los mecanismos de coordinación intergubernamental para el diseño e implementación de las políticas; crear, dentro de las reformas, incentivos al desempeño (ya sean legales, políticos, o financieros) para mejorar su implementación; y tomar muy en cuenta las asimetrías de los GSN. En resumen, es esencial incluir en la reforma elementos que vengan de los propios GSN; ya que muchos procesos de reforma tienden a tomar en cuenta los objetivos del gobierno central, pero dejan de lado las demandas y objetivos de los propios GSN.

Construir capacidades en secuencia apropiada. Es esencial que, durante la implementación de las reformas, desde el gobierno central se apoye en el monitoreo y asistencia técnica a los GSN que lo requieran. En la medida de lo posible, y pasando la etapa de pandemia, esta asistencia debería darse in situ para generar confianza y lazos más fuertes entre los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, en el diseño de reformas deberá enlazarse la asistencia y construcción de capacidades a las funciones específicas que vayan siendo asumidas por los GSN. Finalmente, es clave construir capacidad en temas de gobernanza, y no solo enfocarse en las capacidades técnicas.

Reflexiones finales

Desde la División de Gestión Fiscal del BID, sabemos que atender las necesidades de corto plazo derivadas de la pandemia del coronavirus es apremiante para todos los países de ALC. No obstante, la post pandemia está a la vuelta de la esquina y aquellos gobiernos que estén mejor preparados, con planes más avanzados y concretos, serán los que mejor naveguen esta próxima etapa.


Referencias

[1] Webinar “Descentralización fiscal y coronavirus: desafíos y oportunidades para la post pandemia”, organizado el 24 de Septiembre de 2020 en el marco de las actividades de la Red de Descentralización y Gestión Fiscal Subnacional de ALC.

[2] Cifra estimada usando los datos de la Plataforma de Información Fiscal Subnacional del BID.

[3] Para más información sobre la desigualdad en la región, ver: “BID. (2020). La crisis de la desigualdad: ALC en la encrucijada”.

[4] Ya hay evidencia en Brasil de los impactos fiscales regionales asimétricos derivados de la pandemia (MacDowell y Rossi, de próxima publicación).

[5] Para más información, ver: “El potencial oculto: Factores determinantes y oportunidades del impuesto a la propiedad inmobiliaria en América Latina”.


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Autor
BID

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Trabajamos para mejorar la calidad de vida en América Latina y el Caribe. Ayudamos a mejorar la salud, la educación y la infraestructura a través del apoyo financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la desigualdad. Nuestro objetivo es alcanzar el desarrollo de una manera sostenible y respetuosa con el clima. Con una historia que se remonta a 1959, hoy somos la principal fuente de financiamiento para el desarrollo para América Latina y el Caribe.

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